Debat over kwaliteitsborging in de bouw

4 juli 2017

De Eerste Kamer heeft dinsdag 4 juli 2017 gedebatteerd met minister Plasterk (Binnenlandse Zaken en Werkgelegenheid) over de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. Met dit wetsvoorstel komt bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning de preventieve toetsing door het bevoegd gezag aan de bouwtechnische voorschriften te vervallen. Bij de oplevering van het bouwwerk moet de aannemer voortaan aantonen dat aan de regelgeving is voldaan. Wanneer bij oplevering blijkt dat een bouwwerk niet volgens de regelgeving en gemaakte afspraken is gebouwd krijgen opdrachtgevers betere mogelijkheden om de aannemer aan te sporen tot herstelwerkzaamheden.

In het debat werden diverse bezwaren geuit rondom de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel. Naar aanleiding hiervan zegde de minister toe dat het wetsvoorstel in elk geval pas wordt ingevoerd per 1 januari 2019. Gezien de brede bezwaren, gaf de minister aan dat hij in het kabinet zal bespreken of het mogelijk is om het wetsvoorstel aan te houden of te wijzigen. De minister zal de Eerste Kamer uiterlijk vrijdag 7 juli per brief informeren over de uitkomst van dit overleg.

Op dinsdag 11 juli 2017 wordt over het wetsvoorstel gestemd.

Vraagtekens bij uitvoerbaarheid

Senator De Vries-Leggedoor (CDA) betoogde in het debat dat het vervallen van de preventieve toets door de gemeente ook gevolgen kan hebben voor de aansprakelijkheid van de gemeente. Volgens de senator hinkt het wetsvoorstel op twee gedachten: aan de ene kant wordt de verantwoordelijkheid voor het toezicht bij de gemeente weggehaald, aan de andere kant wordt van gemeenten wel verwacht dat zij handhaven als er signalen zijn van een gebrek aan kwaliteit. Als gemeenten verantwoordelijk zijn voor handhaving, dan moeten zij volgens De Vries-Leggedoor ook de middelen en bevoegdheid hebben om een inhoudelijke afweging te maken. De senator plaatste grote vraagtekens bij de uitvoering van het wetsvoorstel. De senator vroeg hoe reeel het is om te veronderstellen dat een aannemer een gelijkwaardige partner is van een grote professionele opdrachtgever en dat de opdrachtgever de aannemer zal ontslaan van aansprakelijkheid als er ondanks diverse waarschuwingen wordt doorgegaan met een project. Aannemers hebben immers niet de luxe om te besluiten het werk neer te leggen. De Vries-Leggedoor: “De leden van de CDA-fractie vragen zich af of hier niet voorbij wordt gegaan aan de werkelijkheid en de redelijkheid.”

Belang van toezicht

Senator Pijlman (D66) stelde dat het grote belang van goed kwaliteitstoezicht recentelijk weer gebleken is, toen er door gebrek aan kwaliteitstoezicht een grote brand ontstond in een flatgebouw in Londen. De senator uitte zorgen over de implementatie en uitvoering van het wetsvoorstel. Er dient heldere communicatie te zijn over de rechten en plichten van burgers, bouwers en gemeenten. Pijlman merkte op dat de Vereniging van Nederlandse Gemeenten meerdere uitvoeringskwesties heeft aangekaart. Volgens de senator zou het dan ook beter zijn als de wet pas op 1 januari 2019 wordt ingevoerd. Verder haalde de senator aan dat door een amendement van de Tweede Kamer voortaan twee dossiers moeten worden aangelegd: een voor het bevoegd gezag en een voor de opdrachtgever. Dit brengt grote administratieve lasten met zich. Bovendien zal dit tot veel onduidelijkheid en risico’s leiden. Tot slot vroeg de senator aan de minister waar hij het vertrouwen aan ontleent dat dit wetsvoorstel een nuttige bijdrage zal leveren aan het borgen van kwaliteit in de bouw.

Veel zorgen

Senator Lintmeijer (GroenLinks) gaf aan dat de veelheid aan uiteenlopende reacties uit de samenleving en belanghebbenden er op duiden dat er nog veel zorgen zijn. Het draait volgens de senator in dit wetsvoorstel om de lokroep voor minder regerls en lagere leges versus de zorg voor de publieke veiligheid. Het voorstel gaat er volgens de senator onterecht vanuit dat de markt de oplossing is voor maatschappelijke problemen. Het lijkt er op dat de expertise van de lokale overheid door dit wetsvoorstel zal wegebben. Wat overblijft is een papieren toezichtsfunctie van de gemeente.

Volgens Lintmeijer is het goed dat aannemers worden geprikkeld om verantwoordelijkheid te nemen en kwaliteit te leveren. De toets op essentiele vraagstukken van veiligheid dient echter bij de overheid te blijven. De senator vroeg de minister hoe het publieke belang van bouwveiligheid en duurzaamheid in dit wetsvoorstel worden geborgd. De gemeente komt straks immers pas in beeld bij de gereedmaking van het bouwwerk. Het zou beter zijn als de gemeente tussentijds steeksproefgewijs de kwaliteit toetst. Tot slot vroeg de senator waarom de impactanalyse van de aanpassingen van de ICT-systemen niet eerder is gedaan.

Betere kwaliteit

Senator Schouwenaar (VVD) stelde dat dit wetsvoorstel ervoor zorgt dat aannemers voortaan beter gaan presteren en dat de bouwkwaliteit omhoog gaat. Het private toezicht door een ‘kwaliteitsborger’ biedt volgens de senator voldoende waarborgen.  Het gaat volgens niet om privatisering, maar om het oprichten van een gemengd stelsel dat voorziet in een lacune.

De senator vroeg onder meer naar de verwachte daling in de leges en faalkosten en naar de verwachte efficiencywinst. De senator merkte op dat het mogelijk is – maar niet waarschijnlijk – dat aannemers zich gaan indekken op kosten van de opdrachtgever. Schouwenaar verwacht dat aannemers zullen kiezen voor meer kwaliteit en minder procederen. Schouwenaar merkte verder op dat de gemeente terecht haar taak als bevoegd gezag behoudt. Ook Brandweer en Veiligheidsdiensten behouden hun positie.

Vertrouwen op veiligheid

Senator Verheijen (PvdA) stelde dat burgers terecht verbaasd zijn over de calamiteiten en incidenten van de afgelopen jaren. Burgers moeten kunnen vertrouwen op een basisgarantie van veiligheid. Verheijen stelde dat de ervaringen uit de pilots slechts in beperkte mate zijn meegenomen in het wetsvoorstel. De senator voegde daar aan toe dat het goed is dat in dit wetsvoorstel duidelijke afspraken zijn vastgelegd rondom de aansprakelijkheid. De verzekeraars zullen een belangrijke rol gaan spelen bij de handhaving van de kwaliteit, aldus de senator. Verheijen vroeg de minister of het mogelijk is dat verzekeraars voortaan meer invloed krijgen op de kosten van de kwaliteitscontrole.

De senator gaf aan dat gemeenten staatsrechtelijk verantwoordelijk blijven voor het stelsel van kwaliteitsborging. Om die taak te vervullen hebben zij echter wel instrumenten nodig om eisen te stellen aan vergunningsvoorwaarden en specifieke verantwoordingsverplichtingen. De senator vroeg welke invloed het wetsvoorstel heeft op eventuele geschillen over aansprakelijkheid en of zij over voldoende informatie beschikken om te kunnen handhaven. Verheijen vroeg of de regering voornemens is om minimale eisen te stellen aan de toezichthoudende functie van gemeenten.  Ook vroeg hij naar de overlap tussen het werk van de Omgevingsdiensten en de Veiligheidsregio’s. Tot slot betoogde de senator dat het beter zou zijn om het wetsvoorstel pas op 1 januari 2019 in te voeren.

Van publiek naar privaat

Senator Van Hattem (PVV) betoogde dat met dit wetsvoorstel het gebrekkige publieke toezicht wordt vervangen door privaat toezicht. Van Hattem vroeg onder meer naar de rol van gemeenten: hoe kunnen zij effectief toezichthouden als zij niet over alle informatie beschikken? Van Hattem stelde ook vragen over de positie van de private Kwaliteitsborger. Voorkomen dient te worden dat de slager haar eigen vlees keurt. Van Hattem: ” Vertrouwen is goed, maar controle is beter.” Verder stelde de senator dat in de toekomst ook complexe bouwprojecten zoals flatgebouwen onder dit wetsvoorstel zullen vallen. Gezien de verwachte uitvoeringsproblemen is nog niet duidelijk wanneer dit is en hoe dit in de praktijk zal uitpakken. Van Hattem vroeg of het wel verantwoord is om dit nieuwe stelsel in te voeren.

Publiek belang

Senator Bikker (ChristenUnie) stelde dat het borgen van kwaliteit en veiligheid een publiek belang is. De senator vroeg waarom niet is gekozen voor optimalisering van het huidige publieke stelsel in plaats van een hybride privaat/publiek toezichtsmechanisme. Bikker vroeg verder hoe de gemeente haar verantwoordelijkheid kan invullen: kan er alleen een goedkeurende verklaring worden onthouden of zijn er ook sancties mogelijk? De verschuiving naar private kwaliteitsborgers zal volgens Bikker gevolgen hebben voor de informatiepositie van gemeenten. De senator vroeg de minister hoe in het nieuwe stelsel betere eisen kunnen worden gesteld aan kwaliteitsborging; ook bij complexe bouwprojecten. Bikker vroeg ook wie er verantwoordelijk is voor de integrale bouwkwaliteit: de aannemer of de nevenaanemer?

Complex systeem

Senator Köhler (SP) gaf aan dat zijn fractie in beginsel geen tegenstander is van privatisering, maar dat moet worden voorkomen dat bouwers zullen proberen een zo goedkoop mogelijke kwaliteitsborger in te huren. Köhler vroeg waarom het rechtvaardig is om de kwaliteitsaansprakelijkheid – met bijbehorende bewijslast – primair bij de aannemer te leggen. Bouwfouten zijn volgens de senator immers even vaak het gevolg van fouten in het ontwerp als fouten van de aannemer. De senator vroeg de minister om te reageren op de signaleren van de vier grootste Nederlandse gemeenten dat zij hun verantwoordelijkheid niet waar kunnen maken. Volgens Köhler valt te verwachten dat de verwachte besparingen op de bouwleges teniet worden gedaan door de complexiteit van het systeem van toezicht houden.

Verbetering van toezicht

Minister Plasterk (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) gaf aan dat hij nog nooit zo een actieve en aanhoudende lobby heeft meegemaakt als bij dit dossier. Het wetsvoorstel is de uitkomst van een afweging van verschillende belangen. Bij kleine gemeente is er nu soms onvoldoende toezicht. Dat wordt straks beter. Ook wordt duidelijk waar de aansprakelijkheid ligt als er omwille van kostenbesparing beslissingen worden genomen die effect hebben op de kwaliteit van de bouw. Daarbij wordt er geen verschil gemaakt tussen kleine, particuliere opdrachtgevers en overige opdrachtgevers. Daarnaast wordt voorkomen dat er dubbel werk wordt gedaan in het toezicht op de bouw. Dit levert diverse kostenbesparingen op. De positie van de consument wordt door dit wetsvoorstel verbeterd, omdat de aannemer meer informatie zal verstrekken over de kwaliteit van de bouw.

Over de rol van de gemeente als bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor de handhaving merkte de minister op dat het goed is dat de inhoudelijke toets voortaan wordt over gelaten aan bouwprofessionals. De minister zal de Eerste Kamer na de zomer informeren over de Algemene Maatregel van Bestuur die voortvloeit uit het wetsvoorstel. De minister stelde dat er op dit moment geen problemen worden verwacht bij de samenwerking tussen de verschillende toezichthoudende instanties. Wel kan het zo zijn dat er in de opstartfase extra capaciteit nodig is. De minister zegde toe om met gemeenten te overleggen hoe zij hun toezicht op complexe bouwprojecten kunnen verbeteren.